对不断改进党的领导方式和执政方式的思考

作者：时间： 2006-02-27 16:19:03 来源：互联网浏览次数：203

江泽民同志在庆祝建党80周年的讲话中要求我们“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式”。这是指导我们党改进领导方式和执政方式的强大思想武器，也是实践“三个代表”，保持党的先进性，不断提高党的领导水平和执政水平的重大课题。
    　　一、对执政党领导方式与执政方式的理性分析
    领导方式是指政党对国家事务、经济文化事业和社会事务、社会组织实行政治领导的形式、手段和方法的总称。执政方式是指执政党执掌和控制国家政权的手段、途径和方法的总称。执政方式的核心问题是政党与国家权力的关系。它包括执政权力的取得、运用及制约等环节。在不同的国家执政党的领导方式和执政方式有很大不同，政党“领导”所涉及的范围也有很大区别。从执政手段看，可以分为人治与法治两种类型；从权力配置、权力所及范围看，可分为集权型和分权型，或称为有限执政和全面执政两种类型；从权力运作特别是政党介入政权系统的形式、决策的方式看，可以分为民主型与专制型。一般来说，政党执政方式不是单一形式的，而是同时兼具几种方式的特点。在我国，党的领导方式和执政方式是紧密联系的。党的领导首先是对国家政权的领导，对国家事务的领导，还包括对经济文化事业和社会事务的领导。而党对国家政权及国家事务的领导方式就是执政方式。所以执政方式是党的领导方式的一种特殊形式。
    一个政党采取何种执政方式是受许多因素制约和影响的。这些因素包括：
    政治体制。国家的政治体制即国家政权的组织形式、结构形式及管理制度等。国家政治体制对领导方式和执政方式是一个直接的制约因素。因为国家政权的组织形式、结构形式是由宪法规定的。任何一个政党一旦执政就必须在既定的政治体制中活动，不能超出政体所允许的范围。政体对领导方式、执政方式的制约还表现在它决定执政方式是专制型还是民主型，是人治还是法治。民主型政体必然要求分权的、法治型的执政方式，而专制型政体则是集权的、人治的执政方式。
    经济体制。就现代经济而言，经济体制一般有两种形式：集权性体制和分权性体制。集权性体制即计划经济体制，分权性体制即市场经济体制。集权性的经济体制必然要求集权的、人治的领导方式和执政方式为其服务。而分权性的经济体制必然产生民主的、法治的领导方式和执政方式。
    政党制度。政党制度是指制度化了的政党执掌、参与国家权力的形式以及由此形成的政党关系的模式。目前就世界范围来讲，政党制度包括四种模式：一党制、两党制、多党制，还有一党执政多党参政的制度。政党制度不同，其执政方式也会不同。
    文化传统。文化是影响政党执政方式的历史性因素。特别是政治文化中的民主与法制因素对执政方式的影响最大。
    执政理念。执政理念即政党执政的指导思想和原则。政党都是在一定的执政理念指导下执政的，执政理念不同，执政方式也必然不同。如“以党治国”理念下执政方式必然是党政不分、以党代政，而“依法治国”理念下执政方式必然会是法治的、民主的。
    政党的领导方式和执政方式是政党运作深层次理论问题的反映和折射。对领导方式、执政方式进行一般理论分析有助于对我们党领导方式、执政方式问题进行思考，探索改革的基本思路。
    　　二、中国共产党领导方式、执政方式的历史与现状
    我们党的领导方式和执政方式同西方政党有很大区别。区别的根源在于我们党执政的历史背景与西方政党不同。
    第一，同西方政党通过议会民主公开竞争取得合法执政地位不同。社会主义国家的政治制度、经济制度、政党制度及国家政权组织，都是在党取得执政地位之后在党的领导下产生和建立的。中国共产党是在彻底推翻旧的国家政权后，才有自己的执政地位。这种历史地位反映在观念形态上就是没有中国共产党就没有新中国，党是领导核心，对国家各项事务实行全面领导。[FS:PAGE]
    第二，我们党在执政前一直处于战争状态，执政后在经济上长期实行的是计划经济体制。战争状态和计划经济都要求集中决策，要求有高度集权的政治体制及执政方式、领导方式与之相适应。
    第三，在政治文化传统上，中国有几千年大一统的专制集权历史。民主化、法制化程度低，整体水平不高，这必然会对党的领导方式、执政方式产生深刻的影响。
    由于上述原因，我们党形成了不同于西方政党的领导方式和执政方式。其特征：一是全面性。党是领导核心，领导一切，党不仅要领导国家政权，还要领导社会经济、政治、文化事业。二是直接性。通过建立从中央到社会基层单位党的组织，且处于领导核心地位，对经济、政治、文化、社会组织进行直接领导。三是集权性。即使国家各级权力机关和权力执行机关变成了事实上的党的下级组织，绝对服从党的集中统一决策。
    从历史发展的角度看，这种领导方式、执政方式有其合理性。尤其是在党刚刚执政，内有困难，外有封锁的情况下，对于提高党对社会的整体动员能力，集中社会力量组织重大建设项目和重大经济活动，进行国防建设，防止重大灾害等发挥了重要作用，对社会主义经济、政治制度在中国的确立是极为重要的。
    但是随着历史和现实条件的变化，这种建立在计划经济体制和民主化、法治化水平较低的基础上的领导方式和执政方式的弊端也日益显露出来。一是这种领导方式和执政方式使政党、国家、社会几乎是三位一体，而党又处于各种权力的核心，是惟一的决策者。一旦党的决策失误，就会使整个国家、社会处于被动地位。如“文化大革命”就是典型一例。二是这种领导方式和执政方式造成党内和整个社会很难形成有效的制约力量，不利于党组织接受各方面的监督。三是由于党政不分、以党代政，不仅使政权机关很难行使自己的职权，影响政府工作效率，还会造成“党不管党”，削弱党的战斗力，影响党的领导的整体效能。
    正是看到这种集权性领导方式和执政方式的弊端，十一届三中全会以后我们党提出了“改善党的领导·的问题，并就如何改进党的领导方式和执政方式进行了积极的探索。一是科学界定党组织的本质、党的领导的内涵。提出党组织不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党的领导是政治领导、思想领导和组织领导，党执政的目的是领导和支持人民当家作主。二是提出“党政分开”，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。三是确立“依法治国”方针，明确党必须在宪法和法律的范围内活动的原则，依法规范党的领导行为和执政行为。四是加强党内民主政治建设和国家民主政治建设，不断提高党的领导和执政的民主化水平。
    经过多年的初步探索，党的领导方式和执政方式有了较大的改进。目前，从整体看，党的领导方式、执政方式处于转型期。其特点是从人治型向法治型转变；从集权型向民主、服务型转变。这种现状，决定了改进党的领导方式和执政方式仍然是今后党的建设要着力研究和解决的重大课题。
    　　三、对新时期改进党的领导方式和执政方式的对策思考
    　　1.增强执政意识，转变执政观念。
    中国共产党是中国惟一的执政党，是中国社会主义事业的领导核心。因此改进党的领导方式和执政方式不是要解决党要不要执政的问题，而是要解决党如何科学执政的问题。从这个角度讲，执政意识首先体现在要保证政权必须始终掌握在我们党手中，党的建设和政治体制改革的任何举措必须有利于巩固而不是削弱党的执政地位。同时，我们必须明确，执政权力能不能巩固，归根到底取决于我们党是否得民心，从这个角度讲，执政意识还表现在“执政为民”的观念上。这就要求我们党必须负起执政的责任，正确对待和运用执政权力，想问题、作决策、办事情都要从我们是“代表中国最广大人民的根本利益”这个观念出发，不断促进国家和社会的全面发展和进步，满足人民日益增长的经济、政治、文化利益需求。[FS:PAGE]
    改进领导方式和执政方式，还必须对过去形成的领导观念、执政观念进行反思和清理，摒弃那些不合时宜的旧观念，如执政党执政就是要直接行使国家权力、党不直接行使国家权力就会丧失执政地位等。自觉实现观念更新，走出领导方式、执政方式认识上的误区，为党的领导方式、执政方式的改进创造思想条件。
    　　2.改革党的领导体制，理顺各种关系。
    党的领导方式、执政方式与领导体制有着密切关系。从某种意义说，领导体制决定领导方式和执政方式。党的领导体制包括两个方面，一是指党对国家政权和社会生活实施领导的体制。二是党组织自身内部的领导体制。它们都会影响党的领导方式和执政方式。因此，改革党的领导体制必须从这两方面着手。
    首先，按照“总揽全局、协调各方”的原则，进一步改革党对国家政权机关以及社会生活的领导体制。中国共产党的执政权和对中国社会政治、经济、文化事业的领导权是党长期奋斗取得的，是宪法赋予的。因此，党必须“总揽全局”，必须对国家大政方针和全局工作实行政治领导，必须对军队和其他人民民主专政的国家机器实行领导，必须对意识形态实行领导，必须实行党管干部的原则，必须坚持共产党领导的多党合作制度。在坚持总揽全局的前提下，我们还必须做好协调各方的工作。处理好党与人大、政府、政协的关系。特别是要处理好党与国家政权机关的关系。要明确执政党不是行政组织，而是阶级的政治组织。国家政权机关则是经过全体人民按照一定的法律程序选举产生的，它的职能主要是对社会进行管理和控制，因此党组织不应取代国家公共权力而直接对社会进行管理。要坚持党政分开的原则，通过合法途径把党的正确的先进的主张上升为国家意志并渗透到国家政权机关的活动中。通过在国家政权机关建立党组织，以及向国家政权机关推荐重要干部，并管理好国家政权机关中工作的党员来保证党的大政方针及决策在政权系统的有效贯彻，实现对国家政权的控制。
    其次，完善党内领导体制。党内领导体制，主要包括三个方面：一是体现中央、地方和基层权限与地位的关系；二是体现党的权力机关和权力执行机关权限与地位的关系；三是党的各级委员会成员间的关系。近年来，我们在党内领导体制上尽管进行了不同程度的改进，但仍存在一些突出问题，如在党的上下级组织之间，权力向上集中；在党内权力机关与权力执行机关之间，执行机关的权力大于权力机关；在党委内部，则是权力向领导集中，形成领导者个人说了算。国际共产主义运动及我们党的历史经验一再证明，党内权力过度集中有很大的危害性。它不仅直接阻碍党内民主的发展，而且导致党内不正之风和腐败现象的滋生和蔓延，会危及党的执政地位及国家的命运。解决党内领导体制上存在的问题，一是要健全和完善党的代表大会制度，树立并维护党的代表大会作为党内最高领导机关的权威地位；二是健全和完善党的集体领导制度，确保党的委员会对重大问题的决策权；三是对委员会内部的权力进行明确划分，对其各自的职责进行明确规定，做到权责相符。
    　　3.发展党内民主，不断促进党的领导方式和执政方式的民主化。
    领导方式和执政方式的民主化，是现代民主政治的发展趋势，是我们党执政的本质。我们党执政的最根本的目的就是领导和支持人民当家做主。因此领导方式和执政方式的改进应是以有利于人民当家做主为前提。而民主正是人民实现当家作主的最好手段和途径。
    民主包括两方面：一是国家与社会的民主，二是党内民主。二者中党内民主最关键。因为我们党是执政党，党内民主不仅是党自身发展的内在动力，更是国家与社会民主发展的条件和基础。没有党内民主就没有社会主义民主。因此，实现党的领导方式和执政方式的民主化必须把发展党内民主作为突破口。[FS:PAGE]
    发展党内民主涉及的内容很广泛，而民主制度建设更带有根本性、全局性、战略性。在加强党内民主制度建设方面，目前我们面临两个基本的任务。一是必须不断完善党内民主的具体制度，如：党的代表大会制度、党员民主权利的保障制度、党内民主选举制度、党内监督制度等等。特别是要在这些制度的可操作性上下功夫，发挥好制度的个体效能。二是要理顺各项制度，形成一个有机的制度体系。所谓制度体系，不应是各个具体制度的简单相加，而应是一个完整的有机的系统。各项具体制度应是相辅相成，互相促进，而不应有矛盾，相互妨碍。因此，我们有必要按照科学运作的要求对党内已有的制度进行统一规范和协调，以提高制度的整体效能。
    　　4.加强法制建设，坚持依法执政，依法领导。
    党的领导方式、执政方式的法治化，既是改进党的领导方式、执政方式的重要方面和根本要求，也是实现民主化的重要条件。实现党的领导方式和执政方式法治化，必须坚持“依法治国”。“依法治国”方略，是我们党在总结历史经验，深化治国理论认识的基础上提出的，对于提高党的领导效能具有不可低估的作用。
    就党的领导方式和执政方式而官，贯彻“依法治国”方略应着重解决以下几个问题：一是加快政党立法，解决目前存在的党依法执政法律依据不足的问题；二是通过意志转换，使党的方针、政策通过合法程序变成国家意志，使党的领导从主要依靠党的政策转向主要依靠国家宪法和法律；三是坚持“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，使党的领导程序、领导活动、工作方式符合宪法和法律规定，不允许“以言代法”、“以党代法”。
    　　5.加强党的自身建设，为党的领导方式和执政方式的改进奠定牢固基础。
    党的领导方式和执政方式的改进与党的自身建设有着密切的关系，党自身建设搞好了，不仅可以直接促进党的领导方式和执政方式的创新与发展，而且可以为领导方式和执政方式的进一步创新和发展创造良好的条件。
    党的建设包括政治、思想、组织、作风、制度建设等。它们对改进党的领导方式和执政方式都是不可缺少的。党的政治建设是党的纲领和路线方面的建设，是改进党的领导方式和执政方式的政治基础；党的思想建设最根本的就是坚持用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”的重要思想武装全党，坚持解放思想、实事求是的思想路线，为党的领导方式和执政方式的改进创造思想条件；党的组织建设包括干部队伍建设、党员队伍建设和党的基层组织建设，是党的领导方式和执政方式创新与发展的组织保证；党的作风建设的根本任务就是坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，坚决反对和克服消极腐败现象，是党的执政方式与领导方式创新与发展的作风保证；党的制度建设最重要的是坚持民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，对党的路线、方针、政策的正确制定和有效贯彻至关重要，是实现党的领导方式和执政方式创新与发展的制度保证。因此，我们必须以“三个代表”为指导，解放思想，与时俱进，用改革的精神来研究和解决党的建设中存在的问题，充分发挥党的思想政治优势、组织优势、密切联系群众的优势，使我们党始终保持自身的先进性、凝聚力和战斗力，真正成为建设有中国特色社会主义的坚强领导核心。